建設管理好城市地下空間 推動城市高質量發展

編者按：

黨的二十屆三中全會提出，完善城鄉融合發展體制機制。如何理解完善城鄉融合發展體制機制的重要意義，如何加快推進這項工作？本刊約請中央和國家機關相關部門、金融機構、地方相關單位進行解讀。

黨的二十屆三中全會提出，要全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平。城市地下空間是在城市地表以下規劃建設的具有特定生產生活功能的設施或系統的載體，功能類型多樣，包括地下管網、地下市政場站、綜合管廊、軌道交通、地下商業、地下停車場、隧道、人防工程等。建設利用好地下空間是順應城市發展規律的重要體現，是促進以人為核心的新型城鎮化發展的重要內容，是推動城市高質量發展的重要手段。

建設管理好城市地下空間的重要意義

習近平總書記先后多次對地下空間建設管理作出重要指示批示。2023年5月10日，習近平總書記在河北雄安新區考察并主持召開高標準高質量推進雄安新區建設座談會，強調“在充分利用地下空間上下功夫，著力打造一個沒有‘城市病’的未來之城，真正把高標準的城市規劃藍圖變為高質量的城市發展現實畫卷”。這為建好用好城市地下空間指明了前進方向、提供了根本遵循。

有利于提升城市綜合效能。利用好地下空間，既可以集約使用土地，擴展城市功能，實現地上地下一體化布局，又可以補齊城市公共服務設施短板，還可以消除鄰避效應，增加城市綠色開放空間，提升人居環境品質。

有利于緩解交通擁堵。通過道路地下空間的豎向分層、復合利用，疏解地面交通，緩解人車交通矛盾，完善城市交通網絡，提高區域通行能力。同時，利用道路、廣場、綠地等地下空間建設停車場，可以彌補停車位缺口，有效解決停車秩序混亂問題。

有利于提升城市災害防御能力。在高緯度地區建設“地下城”，節能的同時還可以改變極寒地區城市“冬歇”現象，提升城市活力。建設地下排澇工程，可抵御極端天氣背景下暴雨導致的城市內澇；建設綜合管廊，既可解決“馬路拉鏈”問題，又可以保障城市“生命線”安全運行。

有利于拉動經濟增長。發展城市地下空間，推動地下交通、市政、人防、綜合管廊、地下物流等地下空間產業發展，帶動地下施工裝備、材料、地下空間勘察、規劃設計、地下空間智慧化信息化管理等產業發展，能夠直接拉動社會投資，還有助于帶動周邊商業和服務業繁榮，提供轉換收益。

>> 北京城市副中心城市綠心地下空間項目效果圖。

建設管理好城市地下空間的重要原則

經過實踐探索和系統推進，我國城市地下空間開發利用及地下市政基礎設施建設工作取得了顯著成效，但與滿足人民群眾日益增長的美好生活需要相比仍存在差距，主要體現在規劃建設管理不統籌、法規標準體系不夠健全、安全韌性不足、綜合承載能力仍需加強等。當前，我國已經步入城鎮化較快發展的中后期，進入城市更新及存量優化的重要時期?；谛掳l展階段面臨的新形勢、新任務和人民群眾新需求，建設管理好城市地下空間要做好“三個堅持”和“三個統籌”。

堅持全生命周期理念，統籌規劃、建設與管理。城市地下空間規劃要與地上相關規劃銜接。充分考慮地下空間的特點、功能需求和承載能力，科學布局地下空間設施體系。注重加強地下空間分層規劃管控、做好空間統籌等，避免反復開挖。注重施工質量和安全管理，確保地下空間的安全性和穩定性。在驗收、調試等關鍵環節，做好建設與運營管理的有效銜接。統籌協調各方利益，合理分配和使用地下空間資源，建立完善的體制機制，多方協同、齊抓共管、形成合力。

堅持系統觀念，統籌好地上與地下。在規劃建設地上空間時，充分考慮地下空間的開發利用需求，如地下停車、人防工程、商業設施等。在規劃建設地下空間時，考慮其對地上空間的影響，如地下交通設施對地面交通的疏導作用，地下市政設施和綜合管廊對城市防災減災的支撐等。合理安排地上地下空間建設時序和方式，以最小的成本實現最大的效益，提升城市建設的整體效能。

堅持底線思維，統籌好發展與安全。通過科學規劃布局、技術創新、健全的管理應急機制，不斷提升地下空間及其設施的安全韌性，從而提高城市應對自然災害、突發事件的能力。在面臨地震、洪水等自然災害時，確保地下市政管網、地下交通系統等生命線工程的安全，或在受災后能夠快速恢復原有功能。深入分析城市目標定位和基礎條件，統籌謀劃、積極發展建設地下空間，促進解決城市病，帶動相關產業發展，綜合提升城市功能。

加強城市地下空間建設管理的重要舉措

結合城市更新建設地下空間，提高綜合利用效能。開展城市更新行動，將地上地下空間一體化更新改造，提升城市空間利用效率，完善城市功能。合理利用地下空間更新完善基礎設施與防災設施，補齊公共服務功能，保護歷史街區風貌。統籌考慮軌道交通等重點基礎設施建設工程布局，探索城市空間分層管控，促進地上地下空間協同建設。鼓勵在符合安全標準和綜合交通規劃要求的城市綠地、廣場、公交場站建設地下公共停車設施。

加強城市地下管網和綜合管廊建設改造，提高城市綜合承載力。貫徹落實黨中央、國務院對“兩重”建設的決策部署，推進城市老舊地下管網更新改造，清除市政基礎設施領域風險隱患、遏制重特大事故，保障人民群眾生命財產安全。持續推進海綿城市建設，統籌城市防洪和內澇治理，消除防治標準內的城市內澇現象。因地制宜推進城市地下綜合管廊建設，特別是經濟、實用、安全型支線管廊建設，整體提升地下管線集約敷設和安全韌性水平。

開展城市生命線安全工程建設，提升防災減災能力。加強設施普查，準確掌握城市地下基礎設施信息，建立覆蓋地上地下的城市基礎設施數據庫，找準風險源和風險點，分析風險成因，評估潛在后果。推動各類地下基礎設施配套建設物聯智能感知設備，逐步實現對城市生命線運行情況的全面感知、數據自動采集、監測分析和預警上報。匯聚共享數據資源，加強對城市運行狀況的監測分析、統籌協調、指揮調度和綜合評價，實現城市生命線運行“一網統管”。落實政府、行業主管部門和企業三方責任，完善風險隱患應急處置流程和辦法，建立健全行業主管部門、企業之間信息互通、協調聯動、快速響應、高效處置的工作機制。

健全法規標準體系，強化制度保障和技術支撐。加快完善城鎮地下管線建設管理相關法律制度，建立高效協同的城市地下管網綜合統籌協調機制和監管體系，整體提升地下管網建設管理水平。修訂和完善地下空間相關技術標準規范，加快構建涵蓋地下空間規劃設計、施工建設、運營管理全生命周期的技術標準體系，強化制度保障和技術支撐。

建設利用好地下空間關乎民生、安全和發展。打造好城市的“里子”工程，要在綜合統籌、科學利用上下功夫，不斷提升城市功能品質、增強城市安全韌性、推動城市高質量發展，打造宜居、韌性、智慧城市。

（來源：《旗幟》2024年第12期）

( 編輯：劉瓊   送簽：劉瓊   簽發：鐘鳴 )