“治國必治邊”的歷史邏輯與時代面向

習近平總書記多次強調，治國必治邊。“治國必治邊”是對我國古代王朝國家治邊之策的歷史總結和理論升華，為當代中國邊疆治理提供了重要遵循。這一重要論斷闡明了邊疆治理事關國家領土主權安全和國家治理全局，厘清了邊疆治理與國家治理之間的關系，回答了新時代如何治理邊疆這一重大現實問題。

>> 2023年7月31日，駐守在西藏阿里的陸軍某邊防團巡邏分隊官兵踏雪向點位前行。

我國古代邊疆治理政策簡譜

我國歷代統一王朝都非常重視對邊疆地區的治理，采取了各具特色的治邊之策。從大歷史觀看，我國古代邊疆治理政策經歷代發展逐步成熟，為后世邊疆治理積累了豐富的歷史經驗。

秦漢時期是我國古代治邊政策的奠基階段。秦朝推行郡縣制，強化了對邊疆地區的管轄。如，在北部邊疆設立九原郡、云中郡等；在西部邊疆設置隴西郡和北地郡；在西南邊疆設蜀郡、巴郡、黔中郡等；統一百越后，又建立南海郡、桂林郡、象郡等。此外，秦朝還推行移民實邊策略，分別向北部和東南邊疆遷入大量人口，不僅充實了邊疆地區，還鞏固了邊疆統治。

漢承秦制，完善了前朝集預警與防御為一體的邊防體系。漢武帝時期，在東北邊疆設置了護烏桓校尉。在河西匈奴歸降漢朝后，漢朝設置西域都護府，協調解決地區矛盾，防御外來侵擾，守境安土，保證了絲綢之路的繁榮與暢通。漢朝還在北部和西北部邊疆實施屯田制度，不僅解決了戍邊軍隊的給養問題，還推動了當地農業的發展。

唐朝是我國古代治邊政策快速發展的重要階段。唐朝的治邊之策剛柔相濟、以柔為主。“剛”主要體現為在非常時期以非和平手段解決邊疆問題。當西北邊疆遭遇突厥擾亂時，唐朝果斷采取先戰后和的方式，在穩定邊疆的同時，先后設立了安西都護府和北庭都護府，推動了各民族交往交流交融和地區經濟社會的發展。“柔”主要體現為“懷柔遠人，義在羈縻”。唐朝采用和親、互市、朝聘、冊封等策略，從血親、經濟、政治等方面密切中央與邊疆之間的關系。“羈縻”政策一方面用軍事和政治方式對邊疆地區潛在風險形成威懾，保持邊疆社會秩序安定有序；另一方面，設立特定的行政建制，不改變當地治理模式，通過既給予地方首領相應的權力地位，又許以物質利益的方式，進一步加強邊疆地區的治理。

元朝是我國古代治邊之策精細化發展的關鍵階段。元朝的治邊策略突出“因俗而治”的特點。從宏觀上看，元朝強化了驛站制度和屯戍制度。元朝在全境遍建驛站，旨在提高上行下達、情報傳遞的效率，也便于接送使者和運輸物資等，提升中央對邊疆地區治理能力。元朝的屯戍制度繼承前朝之制，是邊疆強軍固防安民的一項重要措施。從地區層面看，元朝分別在漠北和遼東地區設置嶺北行省和遼陽行省，加強政治管轄；在西北邊疆實施“強干弱枝”政策，削弱地方宗王勢力，設置行尚書省等機構管理地方事務。在吐蕃地區治理方面，元朝設立宣政院由中央統轄當地軍政事務，并借助當地宗教勢力實施具體管理。除建立行中書省外，元朝還在西南邊疆地區推行土司制度。

明朝至清朝鴉片戰爭前，是我國古代治邊政策趨于完善的成熟階段。這一時期，陸疆與海疆治理之策出現明顯分野。一是陸疆治理策略：明朝構建了“以衛所為據點，以屯戍為依托”的邊疆安全體系，形成了“內地與邊疆經貿互動”的經濟模式；施行了“土流并治”的地方政治制度。在鴉片戰爭前，清朝聚焦提升治邊效果，對前朝治邊策略加以改進。在安全方面，清朝前期，屯重兵于邊疆，設卡倫，定期巡邊；在地方政治方面，因民族與地域差異，推行八旗制、州縣制、姓長制、盟旗制、伯克制等。此外，在西南邊疆地區推動“土流并治”向“改土歸流”過渡，有效維護了我國統一多民族國家的發展。二是海疆治理政策：明朝至清朝鴉片戰爭前，海疆治理策略主要體現為禁海與開海交替進行。具體表現為，當朝廷認為海上安全遭到威脅時，采取禁海政策，反之，則積極開海，發展海洋經濟，增加國家收入。

“治國必治邊”是對古代治邊之策的升華

“治國必治邊”彰顯了治邊思想的現代化。縱觀歷史，我國古代王朝國家治理邊疆遵循“守中治邊”的思想，反映了由核心逐步向周邊擴散的政治結構。古代王朝國家邊疆治理本質上是對邊疆進行管轄，重點協調和解決統治階級與邊疆地區的緊張關系，突出了邊疆治理對國家安全穩定的功能性作用。“治國必治邊”突破了“守中”與“治邊”的結構性矛盾，體現了現代主權國家不是簡單地將邊疆視為拱衛中央的防御單元，而是將其視為國家疆域必不可分的一部分，對邊疆享有排他性治理權，強調邊疆治理具有特殊性、全局性、系統性和復雜性。“治國必治邊”要求治理邊疆應遵循現代化國家治理觀，即以國家安全、社會穩定、經濟物質繁榮、人民生活水平持續提高為目標，廣泛涉及改革發展穩定、內政國防外交等諸方面和各領域。

“治國必治邊”闡釋了治國與治邊的辯證統一關系。我國古代王朝國家長期以來多以文化差異、經濟強弱和與中央核心區遠近等標準來界定“邊疆”，對邊疆以及徼外諸族秉持“來則納之，去則不追”的態度。因此，王朝國家對待治國與治邊及二者之間關系多從維護皇權統治的角度去考量。當皇權未受到根本威脅時，邊疆治理從屬于國家治理，反之，原來的邊疆被侵占，伴隨王朝國家管轄區域的內縮，原來的內地區域可能會被界定為新的邊疆，進而又出現了新的邊疆治理。“治國必治邊”中的邊疆治理與國內其他地區治理一樣都屬于國家治理范疇，且因邊疆范圍的相對穩定，邊疆治理的新變化往往主要體現為政策的延續、創新和發展。同時，當代邊疆在國家疆域中又具有特殊性，邊疆治理不僅關涉國家統一和安全，還同中華民族偉大復興息息相關。“治國必治邊”要求國家治理必須高度重視邊疆治理，尤其在統籌中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局背景下，我國國家治理更需要將邊疆治理置于重要的戰略高度。

“治國必治邊”強調邊疆治理的多維性與全面性。在古代王朝國家邊疆治理中，不難發現安全治理始終貫穿于整個邊疆治理史的全過程，政治、經濟、文化等方面的治理幾乎都服務于邊疆安全治理。如，古代邊疆治理中的“屯戍”，既派遣大批軍隊戍邊，又安排守軍、移民等參與屯墾，大力發展當地農業經濟，為軍隊邊防提供給養。又如，在古代邊疆文化治理中奉行“德澤洽夷”觀念，使“邊夷”接受教化，服侍王朝國家。總體來看，古代王朝國家在邊疆治理中重安全、輕發展，重投入、輕回報。“治國必治邊”批判性地繼承和豐富了古代邊疆治理內涵，立足于現代國家治理，以實現整個國家治理體系與治理能力現代化為導向，多維度推動邊疆政治、經濟、文化、社會、安全等方面建設。

>> 2024年1月19日，“云南民歌大家唱 中華民族一家親”主題活動在云南省昆明市舉行。圖為花腰彝族演員歡快起舞。

“治國必治邊”的時代面向

“治國必治邊”要求堅持統籌發展和安全。在國家治理中，習近平總書記強調要“堅持統籌發展和安全，堅持發展和安全并重，實現高質量發展和高水平安全的良性互動”。新時代我國邊疆治理已成為國家治理的重要向度。因此，在邊疆治理中亦應堅持統籌發展和安全。一方面要以總體國家安全觀為指導，補齊邊疆基礎設施短板，發展沿邊口岸經濟，擴大對外開放，培育邊疆特色現代化經濟體系，增強邊疆可持續發展能力，實現邊疆繁榮、邊民幸福、邊防穩固；另一方面要以實現現代化為目標，堅持把維護國家統一、加強民族團結作為邊疆治理的著力點，著眼長治久安，高舉法治旗幟，持續完善防范化解重大風險隱患機制，為推動邊疆現代化保駕護航。

“治國必治邊”要求堅持黨政軍警民合力強邊固防體系。鑒于國際格局深刻調整、共建“一帶一路”深入推進和新時代治邊方略的深入實施，影響我國強邊固防的因素日益增多。根據邊疆實際，我國正在構建黨政軍警民五位一體治邊體系，積極強化黨的領導，主抓政治安全，統籌各類治邊主體參與邊疆治理實踐；各級政府統籌協調推進，一手抓興邊富民，夯實邊疆治理的物質基礎，一手抓組織協調，增強涉邊部門合力，協同推進穩邊固邊；強化國防建設，防范、制止和打擊外來入侵、蠶食、挑釁以及越界破壞等活動；完善警務戍邊，優化公安、移民等部門管邊控邊機制，打擊偷渡、販毒、走私等違法犯罪，加強警務培訓，提升邊境反恐處突能力；堅持以邊民為基礎，弘揚愛國戍邊精神，積極發動邊民守邊護邊。總之，應充分調動邊疆治理主體的積極性，全面推動我國邊疆治理體系和治理能力現代化。

“治國必治邊”要求主動構建周邊命運共同體。我國邊疆地區地處國家邊緣地帶，又與周邊國家山水相接，決定了我國邊疆治理不可能回避周邊因素的影響。雖然周邊環境是我國邊疆治理的外部因素，但如果處理不當也會掣肘我國邊疆治理的整體進程。要積極主動為我國邊疆治理塑造良好的外部環境，推動構建周邊命運共同體。在地區層面，應充分發揮我國邊疆獨特的地緣和人文等方面的優勢，與周邊鄰國邊疆地區加強聯系，增進彼此信任，推動經濟、貿易、科技、人文等方面的跨境合作，讓人類命運共同體意識在周邊國家落地生根。在國家層面，應堅持與鄰為善、以鄰為伴，堅持睦鄰、安鄰、富鄰，突出體現親、誠、惠、容的理念，著力深化互利共贏格局和區域安全合作等，推進構建周邊命運共同體。

（來源：《旗幟》2024年第3期；作者系中國社會科學院中國邊疆研究所副研究員）

( 編輯：王馨悅   送簽：王馨悅   簽發：鐘鳴 )